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输配电价改革新关口:艰难起步

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摘要:输配电价改革新关口:艰难起步
在“主辅分离”收尾后,中国电力体制改革终于进入最为艰险的“输配分开”阶段;但“深水区”的改革,仅是输配电价的测算,就面临各方利益主体的轮番博弈

历史的细节,总是耐人寻味。 2011年9月,全国电价工作座谈会在湖南省长沙市万家丽路的一家宾馆低调召开。关于下一步电力体制改革的重要议题——输配电价改革的方案,各方在这里展开了激烈的讨论。

就在会议召开的几个月前,万家丽路与长沙大道交叉口的红绿灯因限电而停用,这个长沙最繁华的十字路口陷入了一片混乱,交警不得不调来柴油发电机应急。

湖南是遭遇此轮“大电荒”的省份之一。煤电价格倒挂,电价机制扭曲,被诸多业内人士认为是2011年多个省份“电荒”的罪魁。

多年来,电价改革这个电力体制改革的核心,在煤电联动等一次次小修小补中蹒跚前进,诸多矛盾始终未得到彻底解决。

占中国发电装机量70%的火电,被一些分析人士认为已到崩溃边缘。

始于2004年年底的煤电联动,实施数次后,基本归于沉寂。2011年上半年,全国平均到厂标煤价含税880元/吨,比2008年上半年每吨上涨200元左右;而全国燃煤机组上网电价从2008年8月20日以来上涨3分钱/度,只消化了90元/吨的煤炭涨价。

中科院院士卢强认为,煤和电应该形成一种“谁也不敢先涨价、谁先涨价谁受损”的均衡;目前完全是一个不稳定的系统,最终演化成轮番涨价。

“目前的‘电荒’是体制性‘电荒’,其会以1.5~2年为一个周期出现。”卢强在一个内部论坛上称,“这种均衡,最终还要诉诸电力体制改革”。

输配电价难题

2002年,国务院下发《电力体制改革方案》,即“5号文件”,定下了“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”的电改四大步骤。

厂网分开进展很顺利,五大发电集团和两大电网企业早已组建成功;2011年国庆长假前,中国能建集团和中国电建集团两大辅业集团的挂牌,标志着主辅分离工作也已基本结束;尽管业界对电网建设和设计机构留在电网内部颇有非议,但瑕不掩瑜,其改革之推进还是获得颇多赞誉。

而对下一步分割电网业务的“输配分开”,业界则一致表示挠头。

关于输配电,电力行业一位老专家打比方说,“发电厂发出的电,通过输电网送到目的地。输电网就像高速公路;配电网再把输电网的电分成小包装,给各个用户送去,配电网就像市内的零担运输;输电网像树干,配电网就像树枝”。输配电收入是两大电网的主营收入来源,输配分开则是电力体制改革打破电网垄断的关键一环。

要使得电网分割输电业务和配电业务,首要任务是厘清输配电价。 2010年国家发改委发布了《关于开展输配电价研究测算工作的通知》,要求各省成立输配电价研究测算小组,自2010年6月起启动全国范围内输配电价研究测算工作,2010年11月提交中期研究报告,2011年3月提交最终研究报告。

“各省都没完成,没有一个省提交报告。”2011年9月在长沙召开的全国电价工作座谈会上,国家发改委价格司有关负责人只好要求各省口头汇报;最后,全国各省(市区)发改委的物价部门和电网的省级分公司、子公司(简称网省公司)人员悉数到场,挨个发言。

各省汇报的输配电价测算的结果大相径庭,省和省之间差距巨大,有表示不到0.1元/度的,也有0.1元/度以上甚至超过0.2元/度的;有的省份,根本没有完成测算;而有几个省的物价局直接表示该项工作是电网企业代做,请网省公司人员代为汇报输配电价测算结果。

《政府制定价格成本监审办法》明确规定,“成本监审具体工作,由各级人民政府价格主管部门的成本调查机构组织实施”。

“这就好比让狼自己决定要吃几只羊,当然结果是多多益善。”电监会一位官员说。

“不改革压力太大,对电网企业发展也不利。”国家发改委价格司一负责人在谈论推进输配电价改革时用了“坚定不移”这个词。他认为,“这其实是认识问题。电网企业担心在输配电价测算中吃亏,也有其道理;但目前的首要任务,还是输配电成本要透明”。

电网的算盘

输配电成本如何透明,主要涉及诸多定价参数。

“最关键的是参数怎么测算,怎么定的问题”。国家电网财务部主任李荣华说,折旧、运行维护费、职工薪酬、资本回报等参数都十分重要。国家电网拥有2.2万亿元资产,但目前主营业务利润每年才200亿元左右,净值收益率还不到2%。

李荣华认为,现行的购销电价差不合理,输配电价不到位;假如参数定得不合理,甚至要求一些网省公司降低输配电价,会挫伤电网企业的改革积极性。

国家电网财务部价格处处长谭真勇建议,根据各地不同情况,取值范围应给予比较大的区间选择;另外,谭认为应先把平均的实际输配电价搞出来,而分电压等级、分用户的输配电价则没有意义。

之所以不分电压等级,是因为有些不好分,能不能算出来确实是问题。国网能源研究院总经济师李英告诉记者,“职工薪酬和税金难以分解到电压等级,而且也没有分解的必要;即使分解到电压等级,也很难判断其合理性”。

为了减少改革阻力,国家发改委价格司有关人士建议“老资产老成本,新资产新成本”,即改革初期把目标设为有限目标,存量和增量资产分开,不动或者少动电网既得利益。

对此,国家电网财务部有关人士提出,可不可以锁定2010年实际输配电价水平,对于2011年及以后的新增资产核定合理的参数,以解决历史和现实衔接问题。

若此建议通过,即意味着2010年以前的成本完全合理化,不再参加监审,只核定2011年之后新增资产的参数。

有分析人士指出,不改存量,只改增量,保持既得利益,主要目的是为了减少改革阻力。

折旧费,是定价监审中重点审核的费用,也是此次争论的焦点。一些网省公司提出,折旧年限完全按照国家规定来不太合理,应统筹考虑固定资产的性质、实际使用情况和电网发展阶段,理由是“中国的电网资产因为先天后天条件、技术进步、更新换代等原因,经济使用寿命普遍低于国际水平,过低的管制折旧率政策,不符合电网发展实际”。

国家电网有关高管也表示,适当提高折旧率,比提高利润水平,更可以有效规避企业所得税对电价的影响,“每提高折旧率1个百分点,输配电价可降低2厘左右”。

除了折旧费之外,运行维护费也是此次热议的焦点。运行维护费包括材料费、修理费、职工薪酬等多种费用,是成本的另一重要部分。

电网高薪高福利的说法,在社会上流传已久。对于职工薪酬,多家网省公司人员表示,电网的人工成本是双轨制,实际从业的职工人数远多于定编职工,这些聘用人员工资以往都从劳务费中体现,造成实际成本高于账面成本,要求予以考虑。

在长沙会议上,国家电网公开称,电网企业技术、资本、人才密集,近年来劳动强度、工作负荷持续增加,人员素质改善,有必要适当提高薪酬水平。“国家发改委提出的采用多行业‘社会平均工资’计算职工薪酬的办法,使得企业员工收入增长依赖其它行业收入增加,不利于激励企业员工提高劳动生产率,也不利于鼓励企业进一步压缩定员标准”。

另外,国家电网认为各地条件不同,运行维护水平存在较大差异,现阶段不宜划定统一的运行维护费用标准,“根据国内外对垄断行业运维费监管的经验,应该按照实际发生数据核定运行维护费水平,监审和披露分开”。另一个主要话题,是权益资本回报率。国家电网希望再提高目前的权益资本回报率,按长期国债利率加3~5个百分点确定,“便于上市融资和国有资本保值增值”。

国网能源研究院电价专家李成仁对记者表示,国债利率是4%~5%,这个回报率水平远低于国际上确定的电网企业合理回报率水平,“国际上多数情况下都是在10%以上”。

长沙会议上,多家网省公司高管诉苦,称目前电价低、投资多、缺乏资金、微利甚至亏损……最后被国家发改委价格司有关领导打断:“输配电价不能贯彻的话,考虑电网的问题没门!”

业界的担忧

数年前,国家发改委就在广东进行过输配电价改革试点,结果不了了之。国家发改委价格司有关人士总结试点失败的原因,认为主要是“当时体制改革不到位;再加上电网那段时间频繁在网省公司之间调拨资产;工作力度也不够大”等造成的。

去年启动的输配电价研究测算,也有诸多问题没有解决。国家电网认为,现有规定“偏重于对输配电成本进行约束,从紧认定有效资产范围,从低核定输配电成本标准,基本没有体现对电网企业的经营激励机制,不利于鼓励和引导电网企业主动加强成本控制”,“完备数据的获取和科学合理的测算方法,是当前面临的主要困难,希望放宽输配电价研究测算的时间要求”。

中国电力企业联合会相关人士表示,“输配电价没什么难的,就把有效资产核算一下,需要剥离的剥离;再明确审计、监管者和被监管者的关系”。

对电网提出的运行维护费核定方法,一发电企业资深人士表示非常担心:“其它行业中,单个企业可能不透明,但行业整体情况可以从多方面了解到;但电网不一样,都是一家买卖,它不给你运行维护费的各种数据,你就没有第二个来源”,“如果据实核定,它可能会把各种费用都塞进来,到底是不是合理,谁也不知道,信息来源只掌握在电网公司手中”。

也有业内人士表示,电网企业的一些诉求确有其合理性,“比如分电压等级核定,其实并不困难,是最简单的办法;但各地电网等级标准不一致,不能一刀切,要区别对待;有的地方输电业务220KV以下的算配电网,有的地方不发达、用电量小,110KV以下就算配电网,没有统一标准。如果按照电压等级一刀切,肯定不合适。”一位电力行业人士说。

中电联相关人士也表示,输配分开有很多现实问题无法解决,比如部分地区农网的配电本身很薄弱,存在严重的交叉补贴,“国家电网用富裕地区的收入来补贴落后地区,如果输配分开,落后地区的配电更没有人管了”。

电监会人士向记者指出,2011年是“十二五”开局之年,明年将是电力体制改革启动十周年。经历了厂网分开后的快速发展,再经历了难产的主辅分离,目前又要面对更有挑战性的输配分开,“但是,独立的输配电价是整体电价改革绕不过去的坎儿”。

“输配电价不分开,大用户直购电无法执行。直购电是通过输电网,不经过配电网。不分开,大用户直购电还得付配电的价钱。”一位发电企业资深人士称,仅仅是个输配电价测算,就遇到如此多的困难,“足见改革进入了深水区”。

关于电力体制改革,发改委价格司相关人士讲了一个段子:改革目标就像雪山,大家都能远远望到;但去雪山的路却云遮雾罩,不知如何才能到达。
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